新环保法实施两年：配套立法建设亟待加强

2015年1月1日，修改后的环境保护法开始施行。这部被称为“史上最严”“长出牙齿”的法律实施两年多，效果如何？

　　4月20日，中国政法大学环境资源法研究所发布了新环境保护法实施效果评估报告。报告显示：新环保法在我国的生态文明建设中确实发挥了很重要的作用，各地对环保工作重视程度有所提升，环境监管执法力度明显加大，社会各界关注环保、f参与环保的氛围明显提升。但在落实政府责任和提升企业守法意识、推进环境信息公开等方面仍显不足。

　　报告课题组组长、中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发近日对《法制日报》记者直言，两年时间，“成效与挑战并存”。

　　部分省已启动垂管改革

　　报告指出，环境执法能力整体有所提升，基层环保执法能力建设尚需加强。新环保法实施后的两年内，环境保护主管部门为了适应环境保护执法的需要，大力开展了环境执法能力建设。

　　在机构建设方面，2016年的环境监察执法机构数比2014年增长24%。环保主管部门加强在岗执法人员的培训，提高执法人员素质。新环保法颁布后，环境执法人员全部受到培训的有10个省、自治区、直辖市。

　　在执法人员素质提升的同时，环境执法的财政投入也大幅连续增长，2016年环保部在环境执法能力建设方面的投入比2015年增长107%。有六成以上的省级环境监察机构在执法用车建设上达到了三级建设标准。

　　为了减少地方保护对环境执法的掣肘，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》规定，开始在省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点，部分省作为试点地区已启动垂管改革。

　　新环保法的实施，带动了环境执法能力的整体提升，但在一些经济欠发达地区，特别是市、县级环境保护主管部门，仍存在编制过少、执法人员学历偏低、专业人员缺乏、经费不足、执法设备落后等问题。

　　【专家建议】　王灿发认为，应加快环境监察体制改革，将环境监察执法编制转为行政公务员编制，并提高基层执法人员待遇。同时，提升基层环境执法人员的专业能力和水平，规定进入环境执法队伍人员的专业资格和条件，防止滥竽充数。进一步加强环保执法与司法的衔接，加强法院、检察院、公安等部门的专业化培训，建立完善环保部门与其他部门的多部门联动联合执法机制。

　　不依法公开问题较普遍

　　在政府环境信息公开方面，报告指出，大多数环保部门能够按照新环保法的要求主动在其官方网站公开涉及环境质量、环评、环保验收、行政处罚、行政收费和重点排污单位名录等方面的信息，且有较多环保部门在政府环境信息公开方面的做法已超出了法律规定的最低要求。

　　许多省、市环保部门不仅公开了环境行政许可、行政处罚的基本信息，还公开了相关行政许可、处罚决定的全文。2016年依法全文公开环境影响报告书占比由2015年的71%提升至77%，但政府环境信息公开距立法要求还有一定差距。

　　据公众环境研究中心对120个城市环境信息公开的调查评估显示，达到60分以上的仅有21个，而40分以下的有28个。尤其是在重点排污单位名录和排污费使用信息公开方面，不依法公开的问题比较普遍。同时，企业环境信息公开的情况尚无大的改观，企业超标排污的情况仍然存在，甚至有相当部分的国控企业也存在超标排污情况。

【专家建议】　王灿发说，对省以下环保部门信息公开情况应定期考核，对考核不合格者，应依法依规追究责任。对应依法公开的企业环境信息，实行强制公开。对拒绝公开企业环境信息的，应依法查处。同时应全面整合环境信息发布平台，由环保部门负责统筹环境信息公开工作和统一公开平台建设，减少公众查阅环境信息的障碍。

提高公众环保法律意识

新环保法对保障公民环境知情权、参与权、监督检举权、贡献受奖权、损害求偿权的实现提供了法律保障，公民行使环境权利意识不断提高，行使权利实际行为也不断增多。

在损害求偿权方面，报告查询到的环境私益民事案件的数量逐年递增，其中2016年的案件数为1707件，大于2014年和2015年的总和。

但公民对环境保护义务的了解和履行仍有不小差距。许多人很少了解和掌握，也难以自觉履行环境保护义务。如对生活废弃物分类放置的义务、不使用严重污染环境产品的义务、不在禁区内露天烧烤的义务等，许多人都不能自觉履行。

报告显示，有47%的受访者坦言不对垃圾分类，还有19%分类后扔进同一个垃圾桶，这为垃圾集中处置增加了难度。报告分析主要原因，是由于垃圾分类程序繁琐，市政方面收集分类处理能力欠缺以及缺少指导和奖惩措施等。

【专家建议】　为提高废弃物分类义务履行，王灿发建议，从技术上提高分类的便捷性，同时也要加大环卫分装、分运设备的投入。政府、社会组织、媒体需进一步加大环保法宣传贯彻力度，增强全社会环境法治意识，形成尊法、学法、守法、用法的良好社会氛围。鼓励开展多形式环境保护活动，提升全民环境保护参与度。

跨区执法应建合作机制

新环保法不仅规定了政府及其环境保护主管部门的职责，还规定了县级以上人民政府有关行政主管部门的环境保护职责。

为促进重点流域水污染治理，2016年5月，国家发展和改革委印发《关于下达重点流域水污染防治2016年中央预算内投资计划的通知》，下达26个省(区、市)中央预算内投资共47亿元，用于支持重点流域水污染防治相关设施建设，促进了重点流域水污染防治设施建设和运营。

工信部先后发布了各行业2016年至2020年的发展规划和规范条件，严格规定了各行业能耗、物耗、环保、质量和安全等标准，并通过行业准入条件，严格控制新增产能，通过安全环保和差别化电价、水价等措施，积极引导企业转型升级，有利于淘汰落后和化解过剩产能。

农业部为贯彻法律规定，落实本部门职责，发布了《到2020年化肥使用零增长行动方案》和《到2020年农药使用零增长行动方案》。同时，中央对这两项行动给予了大量政策和资金扶持。

住建部根据环保法第三十五条规定，在城乡规划与建设过程中强化了环保和生态理念，从受损环境的治理与修复和环境生态功能的提升两大方面，多措并举推进生态城市建设。

各地纷纷制定符合各自行政区划特点的地方行动方案，并出台了各项措施，为目标的实现保驾护航。

报告指出，环境保护需各级人民政府、各部门相互协作和配合，其中最重要的就是通过信息共享避免重复建设、重复投入、重复劳动。

【专家建议】　王灿发认为，各部门制定的有关环保方面的规章和规范性文件及标准，应相互征求意见，避免不同部门就相同事项作出相互矛盾的规定。跨行政区的环境执法应建立合作和相互支持机制，防止因管辖区不同而放纵违法行为。

配套立法建设亟待加强

报告认为，在新环保法生效前后，环境保护部及有关部门制定和发布了一系列法律法规，从而保证了环保法中规定的一些重要制度和措施得以顺利执行。

为了保障新环保法各项规定有效实施，在新环保法颁布以后，环保部就单独或会同有关部门制定实施各项制度和措施的具体规定。先后发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《企业事业单位环境信息公开办法》《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》等35项有关环境执法的配套规章和规范性文件，并发布了65项环保标准，使得环境执法依据具体化、程序化、规范化，解除了执法人员在适用法律时的困惑和疑虑。

同时，报告指出，一些应当配套的行政法规尚未出台，一些应当修订的法律尚未完成修订，从而影响了环保法的实施。

【专家建议】　王灿发提出，应加强与环保法相关的配套立法建设，包括《排污许可证管理条例》《环境监测条例》《生态红线划定管理条例》、土壤污染防治法、自然保护区法等法律法规。另外，水污染防治法、放射性污染防治法、固体废物污染环境防治法的修订，也应加快步伐。