“十四五”大气污染防治尤需守正创新

近年来，我国大气污染治理力度之强以及空气质量改善速度之快前所未有。联合国环境规划署代理执行主任乔伊斯·姆苏亚在对北京的大气污染治理评价时说：“世界上还没有任何一个城市或地区做到了这一点。”

在看到成绩的同时，也要看到未来的隐忧和挑战。大气污染早期治理阶段，只要控制污染排放，就能带来成效。但当大气污染控制进入攻坚阶段，空气质量持续改善的难度不断提升。污染防控与治理的边际成本不断增加，经济压力不断加大。大气污染治理涉及的主体众多，多样性、广泛性、多重诉求和多种利益冲突也是未来依旧面临的一大挑战。

环境问题既是涉及污染物排放和迁移转化的科学问题，也是社会问题、经济问题、利益冲突问题和政治问题。环境与发展特别是与可持续发展密切相关，均涉及公民基本权利保障、生产和生活水平提高、生活质量改善，彼此相依共存并互有影响。

当经济下行之时，是放缓环境保护的力度，还是借势进行结构调整？这不是战术问题，而是长期的战略选择问题。从长期可持续发展的角度来看，“十四五”及其后大气污染防治尤需守正创新。

守正是什么？对于生态环境保护工作来讲，是要确保环境资产和环境资本，或者自然资本至少不贬值。而创新则是通过各种恰当战略、计划和政策的制定与实施，以较小成本来实现目标。否则，很难平衡各类利益诉求。环境问题作为一个公共性的问题，必须兼顾效率和公平，因此要善用环境经济政策。

从目标选择看，环境目标制定严苛与否以及达成时间的长远与否，对社会经济发展有重要的影响。在目标制定的过程当中，纳入经济分析的视角，有助于帮助识别目标制定的区域。

从路径选择看，不同的污染防治措施和策略的成本差异巨大。例如，控制电厂与控制居民取暖的单位污染排放或控制单位空气污染浓度的增量成本差异很大。当目标确定，如何寻找相对成本较小的达成目标的手段，需要进行成本效益分析。

任何行动都有收益和成本，经济决策需要比较二者，环境保护同样如此。现有的成本效益分析，很多讨论的是技术效率的问题，即如何通过节约和高效使用来解决资源高效利用的问题。但另外两类重要的效率不能被忽视。一是配置效率，即相同资源配置于不同用户、区域、时间等将大大影响政策效果。比如，天然气有限配给燃煤发电厂还是配给居民户，产生的效果差异巨大。二是制度效率或者政策效率。由于管理和监管成本差异，客观上环境问题解决的政策方案有不同的效率和特点。

我们研究组在进行“中国PM2.5污染健康损失的时间变化与空间分布研究”时发现，晚行动比早行动要付出更大的代价。同时，不仅要基于质量控制排放，还需关注健康效应的影响。在控制重污染区域的同时，需要关注健康与经济边际损害更大的地区。

2008年奥运会之后，我们对京津冀PM2.5控制的健康效益做了评估，比较了不同情景下各地区的健康经济效益，发现当时PM2.5控制效益显著，控制即有社会效益改进；虽各地经济水平差异，但改善效益差异，使得区域内通过联防联控和协同治理的合作存在内在驱动。这些研究说明基于权责共担原则的区域合作机制构建以及环境经济政策能发挥更大的作用，有助于管理效率的提高。

同时，利用环境经济政策有助于纠正市场失灵。我们研究组从2004年开始持续跟踪北京市机动车的政策。借助北京三次油品调价时间，基于驾车者对行驶成本的响应行为的模拟研究，发现价格调控政策，能比每周少开一天车控制政策削减更多的机动车污染排放。假如可以在很多城市做这样的研究，会有助于识别出能够以较低社会成本同时有效降低污染的政策手段。

此外，利用环境经济政策有助于制定成本有效的污染控制战略。在制定污染控制战略时，最小成本战略很重要，这不仅包括直接成本效益，也包括协同效益和共生成本。同时，政策实施时机和政策手段选择也会影响到污染控制战略的成本和效益。

例如，污染水平非常严重的时候，优先命令控制型政策，可以有效、快速地控制最严重的污染。但随着污染形势缓解，需要研究更精细的政策来调控，使低成本的排放源（区域）能够优先控制，进而降低整个社会的成本。

“十四五”是非常关键的转型时期，要发挥环境经济政策作用为各主体行为改进提供持续性激励，使环境保护转化为行为主体的长期内在自觉。

另外，污染控制的原则是否应该从污染支付到使用者支付、受益者支付、有能力者支付，这是需要进一步讨论的问题。要内化环境外部成本/效益，促进基于全社会成本的价格信号生成和传递，纠正市场失灵和政策失效的现状。

同时，要通过阳光行政、信息公开、确保公众参与环境事务的权利，构建政府—企业—公众的联合与制衡关系。

最后，注重行政管理、市场激励、社会制衡这三种调整机制和政策手段的有机结合，营造一个使绿色经济或者绿化的经济组分具有市场竞争性的制度环境。

费用效益分析是决策的重要手段，但不是唯一手段。在强调应用的同时，也要知道它的局限性。如何在中国推动恰当的费用效益分析，需要我们在方法和应用中持续改进。

作者单位：北京大学环境科学与工程学院

本文基于第十四届中国城市空气质量管理研讨会会议发言整理