江苏推进生态环保制度改革 明确细分生态职责

每天清晨，南京大行宫、新街口、鼓楼等地铁站，一趟趟飞驰的列车带来又带走汹涌不息的人流。生机勃发的江苏大地上，这派繁忙景象到处可见。2016年，在不到11万平方公里的江苏，8000万江苏人贡献了7.6万亿地区生产总值，人均社会消费品零售额逾3.5万元。

　　然而，强势的经济增长，也令“人地相争”“发展受资源要素制约”等矛盾愈发凸显，资源承载力正接近上限，社会转型的需求迫在眉睫。正是在这样的大背景下，承载江苏人智慧与汗水的生态文明体制改革走向前台。

　　2016年，具有引领作用的支柱性文件《江苏省生态文明体制改革实施方案》《江苏省生态环保制度综合改革方案》先后出台，为我省落实中央“五位一体”总体布局和探索地方优秀环保经验再添制度利器。回顾砥砺奋进的这5年，省环保厅厅长陈蒙蒙说，十八大以来，江苏扎实推进生态环保制度改革，努力形成符合中央要求、具有江苏特色的生态环保制度体系，捍卫人民生态财产的“堤坝”正逐步完善，各自为政的环保困局正努力缓解，人民群众“天更蓝、地更绿、水更清”的民生诉求正得到更切实的回应。

　　落实环保责任，加强顶层设计

　　长期以来，条块分割、管理分散、各自为政的环保困局，令身处环保一线的徐州市铜山区“263”办公室副主任王勇颇感无奈。“在狠抓环保督察、重新厘清环保责任之前，我们常遇到这类情况——未被曝光的环境问题长期存在，一经曝光问题就能得到较快解决，然而事过不久往往再次回潮。”王勇向记者坦言，不能不说这种情况与以前环保责任划分不明也有关系，遇到问题容易互相推诿。

　　针对这一“老大难”，2016年8月22日，省委、省政府下发《江苏省生态环境保护工作责任规定》，明确细分各主管单位的生态职责。环境保护“党政同责、一岗双责”被正式写入省级统领的生态文明体制改革行动纲要。

　　有章可循是依章循规的必要前提。十八大以来，我省对领导干部适用的责任审计方式发生了质的变化。2016年《江苏省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》出炉，在传统单一的“经济责任审计”外增设“生态审计”，强化对领导干部生态环境损害的责任追究。今年8月，《江苏省生态文明建设目标评价考核实施办法》《江苏省绿色发展指标体系》和《江苏省生态文明建设考核目标体系》问世，“一办法两体系”助力，为从骨子里破除“唯GDP论英雄”的观念痼疾再加筹码。

　　光有制度显然还不够。今年7月6日、7日，3个省级环保督察组分别进驻扬州、徐州、南通，不到一周受理群众举报的环境问题488件，扣除重复举报与无法核实信息的举报，共向地方交办有效举报246件。“江苏首次启动省级环保督察，就向全省传递一个强烈信号，省委省政府对环保是真抓严管、持续施压、动了真格。”中国环境伦理学研究会副会长王国聘教授受访时说。

　　完善经济政策，激发市场活性

　　石化行业，是江苏传统优势行业。2008年，石化行业曾为我省带来7360亿元的销售收入，占当年全国总销量的12%。然而，“黑色黄金”虽带来物质财富的增长，却没让百姓头顶的天空变蓝。

　　十八大以来，伴随群众诉求的升温，生态文明建设的步伐在我省日益加快，改革成效日渐凸显。2013年至2016年，全省PM2.5平均浓度下降30.1%，截至2016年，我省累计建成国家生态市县45个、国家生态工业示范园区21家。

　　“市场，是有自发调节功能的主体，一个完善的市场建立起来后，一系列秩序都将自发运行。但市场也是逐利的，为防范它出问题，政府的引导和监管同样不能缺位。”南京理工大学经济管理学院教授朱英明说。一个随时待命的政府，在资源配置中起决定性作用的市场面前，如何发挥好应有作用，并用市场机制激发各类主体治污减排的内生动力？

　　今年4月26日，省政府首次以赔偿权利人身份提起环境公益诉讼，被告席上的德司达（南京）染料有限公司一审被判赔偿2400余万元。

　　由此引发的案例效应，使环境经济制度有了更强劲的法制后盾，也使工厂升级、达标排放的企业主们看到了市场竞争中的公平与正义。

　　2016年，我省建立了与污染物排放总量挂钩的财政政策，省环保厅会同省财政厅出台《污染物排放总量挂钩财政政策相关指标考核办法》《污染排放统筹资金收取、返还及环境质量达标奖励实施办法》等配套办法，修订《江苏省水环境区域补偿工作方案》，完善水环境资源“双向”补偿制度，系统性地将首创于我省的生态补偿机制打包推向市场，使“谁超标谁补偿、谁达标谁受益”的环境市场导向深入人心，让环保企业得到实实在在的市场激励，努力化解“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面。

　　简化行政审批，优化放管协同

　　“每个单位手里捏一个审批权，条条框框既多又分散。如果相互之间再有矛盾，绿色就很难迎进来、转型就跟不上。”谈起几年前为推动一个优质项目上马而“跑断腿”的经历，泰州市高港区发改委副主任李巧荣记忆犹新。幸而十八大以来，这一状况有了不小的改观。自2013年至今，国务院常务会议连续将简政放权作为年度“当头炮”打出，各地政府力行简政放权的规模纷纷达到前所未有的高度。

　　除法律法规及环保部明确规定由省级审批的之外，我省已将其他项目环评审批权限全部下放到市县，今年上半年，省级审批项目数量同比减少80%；取消危废省内转移审批，将危废经营许可证审批权限下放至设区市，省级审批数量由每年330件左右减至不到40件。

　　强化发展战略环评、规划环评，简化项目环评，也是一项重大改革。环保部于6月7日在连云港召开现场会，推广其经验做法。目前全省正在推行园区规划环评，从环保角度为产业发展划框子、定边界、拉清单，并选择5个园区试点推行“区域环评+环境标准”改革，进一步提升入区项目审批效率。

　　同时，将排污许可制作为固定污染源环境管理的核心制度，加快推进排污许可证核发工作，6月底前完成火电、造纸行业，10月底前完成电镀、农药行业，年内完成“大气十条”“水十条”涉及的13个重点行业的许可证核发工作。

　　积极推行“网上批、快递送、不见面”。省本级6月底前、市县12月底前全部实行网上审批，让群众足不出户就能轻松办事。出台“多评合一”的指导意见，将能评、环评等13个评估事项由串联方式调整为并联，进一步提高行政效能和服务水平。

　　强化过程布控，推广信用倒逼

　　2015年12月15日，环保部联合国家发改委下发《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》。仅仅一个月后，《江苏省环保信用体系建设规划纲要（2016-2020）》出台，我省成为国内首个对构建环保信用评价体系做出响应的省份。

　　环保信用评价，是我省率先开展环保信用体系建设中的重要环节，也是实行对污染企业分类开展联动惩戒和加强事中事后监管的重要手段。2016年9月，省环保厅首次公布与差别电价挂钩的国控重点企业环保信用评价结果，评价结果从优到劣依次划分为绿、蓝、黄、红、黑五个等级。其中评价等级为红色和黑色的高污染企业，不仅承担信贷难的风险，还要支付比环保企业更高的电费、水费，并在环评审批程序中面临处处碰壁的可能。回首2016年环保信用评级带来的影响，仅我省对信用评级为红色和黑色企业征收的差别电价，就达惊人的1.8亿元。这一果决之举得到环保部的充分认可，此后向全国推广。

　　建立健全完善的环保信用体系，是保障民生福祉、贯彻放管服、开展社会共治的基石。对于这一旨在强化事中事后监管的措施，陈蒙蒙坦言，发挥环保信用评价功效，要在“用”上发力，真正让环保信用成为企业看重的无形资产，使守信者受益、失信者受惩。

　　为加强事中事后监管，我省还积极落实网格化环境监管体系，建立日常化环保巡查机制，并制定了《江苏省生态环境监测网络建设实施方案》，明确各地各相关部门的监测事权，不断提高生态环境监测的立体化、自动化和智能化水平，推出省污染源“一企一档”动态信息管理系统，全面归集污染性企业环保信用信息。

　　严守生态红线，开创绿色未来

　　环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。生态文明体制改革这五年，是江苏深刻理解“绿水青山就是金山银山”的五年，也是着力维系社会发展与资源平衡、严守生态底线的五年。

　　2013年，我省率先拉起生态红线，编制红线区域，对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展有重要战略意义，必须实行严格管理和维护的国土空间划定边界线。当年9月，《江苏省生态红线区域保护规划》出台。

　　红线管理开展以来，生态保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等生态区域被统筹到一张清单上，相应的区域分级分类管控措施一目了然。

　　“此次我省出台的《绿色发展指标体系》与国家考评我省的指标总体保持一致，有两项指标根据省情做了替换，其中一项是以‘生态红线管控水平’替代‘草原综合植被覆盖度’。”今年8月生态文明建设考评体系发布会上，省环保厅生态文明建设处处长张雷如此解释。5年来，在原定全省国土面积22.23%重要生态功能区被列入红线区域的基础上，我省又新增保护面积约1600平方公里。

　　生态红线筑起生命底线，生态特区则是开创绿色未来的探索实践。记者了解到，基于现行的《苏北苏中地区生态保护网建设实施方案》和《关于推进生态保护引领区和生态保护特区建设的指导意见》，2017年在太湖上游宜兴、武进开展生态保护引领区建设试点，在逐步完善试点的基础上，建设范围开始扩大到其他条件成熟的县级地区。依托盐城湿地珍禽国家级自然保护区、泗洪洪泽湖湿地国家级自然保护区启动生态保护特区建设，除公益性、民生类项目，暂停新增生产类开发建设活动立项审批。

　　生态文明体制改革，走的是一盘大棋。十八大以来，这盘棋与我省推进“两聚一高”新实践、建设“强富美高”新江苏、提升人民群众环保获得感和生态满意度水乳交融、越走越活！