高桂林：碳达峰法制化的路径

摘要：碳达峰是中国政府就应对全球气候变暖在2020年联合国大会上对国际社会所作出的承诺，这一承诺要在国内履行兑现，需要转换为内国的政策和法律并加以落实。中央针对碳达峰已经出台了一系列的政策文件，但是尚未将碳达峰的立法工作提上议事日程，而仅仅依靠政策文件而不依靠法律制度，很难解决碳达峰推进过程中面临的诸多问题。同时，依法治国理念规范化、生态文明建设现代化和法制化、绿色低碳发展标准化，以及全面履行国际义务等，要求必须推进碳达峰法治化，这样才能促进碳达峰的推进具有可执行力。具体而言，可以通过碳达峰立法体系构建的法制化、执法管理制度的法制化、法律监督体系的法制化、国外立法内容的国内化等，推进碳达峰法制化的实现。

2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重作出承诺，中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。这体现了中国在生态环境保护方面负责任大国的形象。在国际社会的承诺，需要在国内履行兑现，因而，中央出台了一系列碳达峰和碳中和的政策文件来推进碳达峰工作的落地实施。然而，在碳达峰推进过程中会遇到很多法律方面的问题，只有将碳达峰法制化，才能够很好的解决这些问题。

一、碳达峰推进过程中的法律问题

在碳达峰推进的过程中，不仅仅会遇到政策如何落地实施的问题，同时还会遇到法律层面的问题，往往二者会交织在一起，从法理学层面来看，碳达峰推进过程中的法律问题主要涉及以下几方面。

(一)碳达峰与碳中和的目标

碳达峰与碳中和是我国政府向联合国承诺的温室气体二氧化碳排放量的目标，时间分为两个阶段，即2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和。从法理学的角度来看，碳达峰与碳中和的目标具有合法性、合理性和现实性。一是合法性。碳达峰与碳中和的目标是我国政府在2020年9月联合国大会上作出的庄严承诺，该承诺在联合国大会上属于政策宣示，随后，在2021年3月的两会上，政府工作报告中也明确将碳达峰与碳中和作为下一步的政府工作来加以推进[[1]]。从这些举措来看，碳达峰已经不仅仅是一个政策性的宣示，而是已经转化为我国下一步政府工作的一部分。与此同时，在全国两会之上，全国人大代表听取了两会报告，并经过讨论、审议程序，对政府工作报告进行了表决，最终通过了政府工作报告。因此，政府工作报告中的内容就具有合法性，可以为下一步政府工作提供法定的方向性指引。二是合理性。在联合国大会上，我国政府向联合国大会承诺的碳达峰与碳中和目标，并非为了迎合国际社会的要求而作出的承诺，而是充分的考虑了中国在经济发展过程中温室气体二氧化碳排放量与经济发展之间的关系作出的，经过了充分的论证。在此之前2015年的中美元首气候变化联合声明中，我国就结合了当时中国经济发展的实际状况，提出了2030年实现碳达峰、碳排放总量比2005年下降60%~65%等多个目标[[2]]。时过5年后的2020年，中国在碳排放控制方面取得了长足进展，在能源革命、非化石能源的运用、光伏发电等方面已经开展产业结构调整，实现碳达峰与碳中和的目标预期应当不是问题，因此，我国对于碳达峰与碳中和目标的承诺具有合理性。三是现实性。从现实来看，碳达峰与碳中和目标的实现需要政策和法律制度加以保障，就目前而言，中央已经出台了一系列关于碳达峰的政策性文件，开始逐步推进碳达峰，尤其是率先在钢铁、建材、造纸、石油、化工、火电等重点领域之内开展碳达峰的实践，大力推进供给侧结构性改革，以“去产能”为主导，以“补短板”为手段，将“三去一降一补”推进到一个新高度。而在非重点领域之内，也逐步开展了碳达峰的实践。因此，按时完成碳达峰与碳中和的目标具有现实可能性。

(二)碳达峰政策实施的基础

从政策文件层面来看，中央已经出台了很多关于碳达峰的政策，而这些政策的核心都是围绕两个思路来展开。一是推进能源改革。我国人口众多、产业发展也较为全面，具备了世界上几乎全部产业链上的产业，号称“世界工厂”，这给我国经济发展带来的红利巨大，但同时也带来了能源消耗过高，环境污染严重的问题。长期以来，我国经济发展采取粗放式发展模式，高耗能是产业发展的一个基本特征，在这样的状态下对能源的需求非常巨大。为了应对能源过度消耗带来的危机，减轻生态环境的负担，促进经济生态化发展，我国在能源开发利用领域开展了供给侧结构性改革，逐步开发利用非化石能源。通过几年的努力，当前我国的非化石能源占比已经达到15%，但是这一数据并非终点，碳达峰要求的目标是在2030年我国非化石能源占比达到20%，这依然需要我国继续在推进能源改革方面下功夫，大力加强风电、光伏发电、核电等清洁能源的运用。因此，下一阶段风电、光伏、核电等这些产业将会是能源改革发展的重点产业。二是重点领域率先达峰。从当前的政策文件中不难看出，中央的政策导向是以重点领域为先导，在钢铁、建材、造纸、石油、化工、火电等重点领域之内开展供给侧结构性改革，降低产业运行的成本，消减行业产能，从而降低对能源的消耗，推进碳达峰目标的实现。这些领域如果能够率先实现碳达峰，那么其他领域的碳达峰目标将迎刃而解。从政策推进的角度来看，碳达峰政策实施的基础是上述两个方面内容的落实，而从法理学的角度来看，碳达峰政策实施的基础依赖于法律制度的保障，无论是推进能源改革还是对重点领域率先开展碳达峰的实践，都需要用法律规范来构建相应的制度体系，并给予强制化的实施，这样才能够使能源改革的推进和重点领域内碳达峰的推进更加具有可实施性。

(三)碳达峰实施过程的矛盾

2021年全国两会政府工作报告中将碳达峰与碳中和作为下一步工作的重点任务来对待，而中央随后也出台了体系性的政策文件来对碳达峰工作进行宏观布局，这对于碳达峰的工作推进而言非常重要。然而，在实践中碳达峰的实施会面临三个层面的矛盾。一是能源替代层面存在矛盾。根据中央的政策文件精神，碳达峰在能源革命层面来说，最重要的措施是要实现能源替代，即用新型清洁能源代替以往以化石资源为主的能源，这就要求我国加大新型能源的投入和发展力度。按照国际能源署(IEA)2019年发布的《世界能源展望报告》，通过对以往的各年份世界各国能源消耗以及产业发展数据的统计，预计在2040年之前，世界对能源的需求量将以年1%的速度增加，大大小于2018年的2.3%的增长率，原因在于电动汽车将会逐渐普及，对石油能源的消耗量将会有所降低，而中国依然是石油能源需求量大国。因此，对于我国而言，替代能源的压力将持续增加。这就需要用法律制度来保障能源替代的可持续性，而当前我国对于钢铁、建材、造纸、石油、化工、火电等重点领域内的能源替代并没有法律的直接立法，因而碳达峰在能源替代层面缺乏法律依据。二是节约能源层面存在矛盾。碳达峰的实现有一个重要的途径就是节约能源，通过节约能源来缓解经济发展对资源的依赖，同时还能够减缓温室气体二氧化碳的排放总量，最终推进碳达峰目标的实现。在这方面我国已经启动了相关立法，在多部法律中均有节约资源的立法思想，但是如何节约、如何定量以及节约能源的时间表等重要内容，现行的法律制度均不涉及。因而，通过节约能源推进碳达峰并没有专门的法律制度予以对应，碳达峰推进的力度将大打折扣。三是循环经济层面存在矛盾。节能减排减少资源的浪费，必经之路是发展循环经济，因此我国也出台了相应的法律制度，如《中华人民共和国循环经济促进法》，但是现行循环经济立法中所针对的对象是生产、流通和消费等领域中的减量化、再利用、资源化，着重关注企事业单位对资源的再利用，对于政府的义务设定仅限于监管责任，而对公民循环利用资源的义务也不涉及。但是，碳达峰的推进应当是一个全民化的过程，不仅企事业单位要坚持循环经济减量化、再利用，作为政府和个人也应当大力推进资源的减量运用和循环利用，这样才能够更快的推进碳达峰目标的实现。所以，碳达峰的推进与现行法律制度存在一定的矛盾。

(四)碳达峰政策法律的冲突

2021年3月召开的两会，政府工作报告对推进碳达峰工作作了总体安排，而中央政策层面也出台了一系列的政策来对碳达峰工作的推进进行部署，随后各省(自治区、直辖市)也根据本地特点出台了相应的政策文件，加以贯彻实施。应当说，这些政策措施的运用，对于推进碳达峰起到了非常积极的作用。因为，应对一个全新领域内的活动，往往政策措施的优势较为明显，通常具有落地实施速度快、取得效果立竿见影等优势，但是政策通常也有其与生俱来的弱点，主要体现在三个层面：一是宏观性强弹性较大。就目前中央出台的碳达峰政策而言，对于推进能源改革以及重点领域内率先达峰都属于宏观的目标要求，并没有具体的实施步骤和程序，因而实施弹性较大，并没有统一的具体实施措施，完全依靠各地方自己根据实际情况开展工作。二是刚性较差。从政策的基本特征来看，一般规定的内容较为原则化，仅指出了处理问题的基本原则，而不规定具体操作措施和程序，具体措施则由各地方根据文件精神进行落实，因而各个地方的做法并不一定具有一致性，甚至很有可能会出现政策理解上的偏差而采取大相径庭的措施。从这一角度来看，政策相对而言，由于原则化较强，所以刚性略显不足。就碳达峰的政策落实而言，由于属于一项新的政策，在同一个政策文件之下，各地的做法有可能会出现不一致的现象。三是不能作为执法依据。从法理学的角度来讲，政策对立法具有指引作用，但是不能作为司法审判和行政执法的法律依据，因为在依法治国的基本理念之下，只有按照法律的规定来办事，才能够体现法治的基本要求。从这一点来看，碳达峰的政策并不属于法律制度，不能作为处理碳达峰问题的执法和司法依据。从上述几个方面来看，碳达峰的政策具有上述弱点，原因就是当前碳达峰的文件规定尚停留在政策层面，没有上升为法律制度，因而碳达峰相关问题的处理尚处于无法可依的状态，这自然就会形成法律供给难以满足法律需求的现实。

二、碳达峰法制化的必要性

根据我国政府在联合国大会上的承诺，在2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和，这两个时间阶段距离当前相对久远，这样长的一段时间内，仅仅依靠政策文件而不依靠法律制度，很难解决碳达峰推进过程中面临的诸多问题。因此，有必要针对碳达峰出台法律制度，将碳达峰法制化，其必要性体现在以下几个方面。

(一)依法治国理念规范化的需要

党的十八届四中全会的主题就是依法治国，此后依法治国的理念成为各行各业都需要遵守的基本理念，而在党的十九大中又将依法治国理念上升到了一个新高度。按照依法治国理念的基本要求，政策措施法制化、规范化、制度化，是法制发展的必然选择。在依法治国理念的指引下，近些年来我国的立法工作有了长足的进步和发展，社会发展的重点领域，产生了大量的立法。就碳达峰而言，目前政策文件非常之多，已经形成了一定的体系化，这些规范停留在政策规范的层面虽然可以落地实施，但是没有法律制度的保护，很容易被修改或者在执行过程中被歪曲，结果必然会影响碳达峰和碳中和目标的实现。因此，需要用法律制度将碳达峰推进过程中常见的问题和可以重复实施的措施加以规定，才能够将依法治国的思想贯彻到底。根据依法治国的理念，碳达峰的实施，必须有明确的实施主体、规范化的实施程序、确定性的法律后果，如果这样的规范化得意实现，那么碳达峰实施就具备了法定性、规范性、强制性，这样就可以以更为平稳的速度开展碳达峰工作，碳达峰与碳中和的目标将会如期实现。所以，将碳达峰的实施法制化，是依法治国理念在碳达峰领域内的体现。

(二)生态文明建设现代化的需要

生态文明建设是“五位一体”战略总布局之一。党的十九大中将生态文明建设上升为国家战略，说明当前生态文明建设问题已经成为社会中亟待解决的问题。我国改革开放40余年，经济建设取得了举世瞩目的成绩，经济总量跃居世界第二，远超经济总量排名世界第三的日本，2020年中国的经济总量是日本的3倍，在世界经济发展中占重要地位。然而，改革开放的过程中我国的经济虽然取得巨大的发展，但是生态环境也遭受了较大的破坏。在改革开放初期，我国经济发展坚持粗放式发展的道路，当时解决的主要是吃饱饭的问题，能源消耗并不是经济发展所关注的对象。而随着我国经济的不断发展，对能源的需求量不断提升，环境污染也不断加剧，此时社会经济已经较以往有了本质性的变化。因此，在改革开放进入深水区后，生态环境问题就成为社会发展中的重大问题。于是，生态文明建设顺理成章成为社会发展的一个重要方向，在这种情况下，关于生态文明建设的一系列政策文件得以出台，实践中生态文明建设大力推进，很多领域之内，生态文明建设的法律制度也应运而生。具体到碳达峰领域，碳达峰的推进主要目标是通过节能减排、产业结构的调整等措施，使得温室气体二氧化碳的排放总量达峰并最终实现中和。因而，碳达峰实际上是生态环境治理的一个组成部分，同时也是生态文明建设的组成部分，通过法律制度来推进碳达峰的实施，有利于保障经济结构的调整，资源的充分高效利用，促进生态环境的改善，这些都是生态文明建设现代化的要求。

(三)生态文明建设法制化的需要

关于生态文明建设的重要论述是习近平生态文明思想的重要内容。生态文明建设思想不仅仅是一个构想，而是成体系化、有具体内容的思想体系。支撑生态文明建设最重要的基础就是政策和法律，而生态文明建设的法制化则是生态文明建设能够强制性的推进和实施的保障。因此，用法律制度来保障生态文明建设实施，即生态文明建设的法制化是我国推进生态文明的必然要求。因为生态文明建设法制化后，生态文明建设会具有更强的执行力和可实施性。长期以来，我国生态文明建设领域之内，多数情况下，依靠的是政策文件的力量，但是由于政策文件的变动性强且多具有原则性，执行过程中随意性较大，不同地方对同一类事项的处理方式很有可能会有较大差别，从而会影响生态文明建设的实际效果。从这一点来看，生态文明建设法制化是推进生态文明建设的必然要求。具体到碳达峰领域，碳达峰的实施方法是降低碳的排放总量，具体实施路径有两方面：一是产业结构的调整。即通过区域产业结构的调整在空间区域之内合理布局，提升区域产业合作效率，提升资源的利用效率，从而起到节约资源的效果;二是循环经济的实施，即通过资源的再利用而达到资源高效利用、降低碳排放的目的。而这两个路径都需要有法律制度的保障，才能够使碳达峰工作实施顺畅。因此，通过法律制度来保障碳达峰目标的实现，不仅仅是推进碳达峰的需要，同时也是生态文明建设法制化的需要。

(四)绿色低碳发展标准化的需要

我国提出的目标是要在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，而从碳达峰的实际推进来看，主要实施路径有三个层面。一是能源替代。主要包括光伏发电、风电、新能源汽车、储能等内容，这些内容都有着各自的行业标准，但是由于替代能源在我国尚处于新兴阶段，绝大多数并没有国家标准，所以仅能够靠行业标准来约束。但是，从碳达峰的实施要求来看，推动碳达峰实施不能仅仅依靠行业标准，需要国家制定更加严格的标准加以实施，才能够最终达到目标，因而碳达峰法制化是必然要求。二是节约能源。主要涉及工业节能、建筑节能、可降解塑料、电网等领域，无论是工业企业能源节约利用的规范，还是建筑施工过程中对节能设计以及建筑材料的使用，需要在规范化标准的指引下加以实施，才能够实现能源利用效率的最大化。碳达峰的推进，需要在节能领域用法律规范的方式，在不同领域之内分别规定节能的标准，这样才能够使节能实现规范化，从而实现碳达峰的目标。三是循环经济。主要包含了垃圾回收、垃圾发电、资源再生、资源再利用、环境监测等领域，每个领域都需要有标准化的规范和程序加以实施才能够使循环经济得到充分发展。而当前我国的循环经济尚处于起步状态，对于资源的重复回收再利用尚处于较为初级的阶段。碳达峰的推进，应以资源的重复回收利用为基础，因而需要在法制化的标准之下实施，这样才能够使碳达峰的实施更加具有效率。综上，碳达峰的推进是我国实现绿色低碳发展的基本要求，其中能源替代、节约能源、循环经济是具体的操作路径，而当前我国法律制度层面对于上述领域内实施的标准化尚处于起步阶段，因此需要法律制度不断强化实施标准，才能够使碳达峰的推进更加具有效率化。

(五)全面履行国际义务的需要

国家对内是一个联合体，对外则是国际社会的一员，在国际社会中，每个国家都平等的享有主权权利，并承担各自在国际社会中的义务。可以说，国家承担国际义务是一个国家的必然要求。中国作为国际社会中的一员，是联合国常任理事国，同时也是世界经济发展中的重要参与者，中国的发展离不开世界，世界也离不开中国。中国作为负责任大国，在履行国际义务之时一直信守承诺，能够真正履行自己承诺的义务。随着经济的发展，在世界范围之内，环境压力增大，生态环境被破坏的现象日趋严重，温室气体二氧化碳的排放日益增高，全球变暖趋势明显，整个人类将面临着全球气候变化的严峻考验。因此，在国际范围之内，各国对于空气质量、气候变化的重视程度在不断加强，目前在国际公约方面，联合国大会已经通过了一系列国际公约，比较重要的是在1992年的《联合国气候变化框架公约》和2015年的《巴黎协定》，形成了国际范围之内的应对气候变化的框架性法律体系。中国在2020年9月联合国大会上对碳达峰问题作出了承诺，那么接下来的若干年，中国就需要按照承诺来履行自己的国际义务。而这种国际义务的兑现，需要在国内开展全方位的布局并加以实施，才能够最终得以实现。因此，在国内推进实施碳达峰工作，不仅仅是一个国内活动，同时也是为了履行国际义务所开展的工作。从现实来看，要将碳达峰在国内推行，仅仅依靠政策文件远远不够，因为政策文件在强制执行效力以及司法依据方面都有自身的不足之处，难以可持续性的实现，必须用法律制度来加以保障，才能够使碳达峰工作可持续的实施，最终也才能够使中国在应对国际气候变化方面的国际义务得以全面履行。从这一点来看，用法律制度来规范碳达峰工作是中国履行国际义务的必然选择。

三、碳达峰法制化的建议

(一)碳达峰立法体系构建的法制化

碳达峰的法制化，首先是碳达峰的法律制度化，也就是要通过立法将碳达峰的相关内容予以确认。具体而言，碳达峰立法要着重规定以下内容：一是明确对象范围。碳达峰是以节能减排为核心要务，以最终降低温室气体二氧化碳排放总量为目标的一系列活动。所以，立法应当将能源替代、节约资源、循环经济等内容作为碳达峰立法的调整对象。二是明确实施主体。碳达峰是中国政府向国际社会应对气候变化作出的承诺，要履行该承诺，需要全民共同努力。因此碳达峰的实施主体包括但不限于企业，立法要在规定企业在节能减排方面的责任和义务的同时，还应当明确政府责任，如管理责任以及自身对资源消耗的效率化运用;同时还应当明确个人在节约使用资源方面的义务。三是明确实施标准。碳达峰的目标大体可以分为两个阶段，即在2030年前碳排放达峰，2060年前实现碳中和，因此立法在将碳达峰目标法定化之后，还应当制定分阶段的目标，并细化相应的实施标准，例如为每年碳排放总量设定标准，并且为每年减排的比例确定最低限额，这样就可以使碳达峰的实施更加平稳。四是明确实施程序。碳达峰的推进实施不仅需要对实体问题进行规范，同时还应当对碳达峰的实施程序加以规范，具体而言，要规定各地方在推进碳达峰过程中规范制定程序、执法监管程序、目标变更程序等，使碳达峰的推进在程序化的方向上前进，从而可以最大限度避免在碳达峰实施过程中的权力滥用行为。五是动态调整程序。碳达峰是应对全球气候变化的一个重要手段，因此在最终目标确定之后，需要对每一阶段碳达峰的实施目标进行评估后再进行下一阶段碳达峰的推进。从这一点来看，碳达峰的总目标是固定的，但是每一阶段的分目标会受当前气候变化的影响，因此需要立法构建动态调整机制，也就是说地方政府有权根据本地碳达峰实际推进情况，进行动态调整碳达峰的阶段性目标，但是必须按照法定程序来调整，避免权力滥用现象。六是地方调控权限。对于地方政府在推进碳达峰过程中的管理权限，尤其是根据本地碳排放的具体实际开展宏观调控的权力，也需要立法给予明确，这样就可以保证地方政府在推进碳达峰过程中依法行使管理权。

(二)碳达峰司法诉讼制度的法制化

碳达峰工作的推进不仅仅需要在立法层面构建完整的制度，在司法层面也需要采取法制化的措施来解决碳达峰问题，这就需要最高司法机关出台相应的司法解释，将碳达峰实施过程中引发的各类纠纷纳入司法诉讼中来解决。从内容来看，碳达峰是应对气候变化的一个措施，所以本质上讲碳达峰是推进大气环境治理的一个基本路径。从这个角度来讲，碳达峰实施过程中遇到的法律纠纷应当属于环境损害纠纷的范畴。从我国现行的法律制度来看，解决环境纠纷最重要的司法制度就是环境公益诉讼制度，尤其是检察机关提起环境公益诉讼制度，是当前解决环境损害的重要途径。但是，从当前立法制度来看，检察机关提起公益诉讼的法定案件范围只有五类，由于碳达峰属于新生事物，涉及的法律关系较为丰富，而以往法律规定的公益诉讼案件范围又不包含碳达峰的推进，因此从现实来看，碳达峰的推进很难用现行公益诉讼制度来加以调整。而从现实来看，推进碳达峰的过程中难免会遇到诸多法律问题，要解决这些问题又需要司法制度来加以处理，因此，完善公益诉讼法律制度是推动碳达峰工作法制化的必然要求。具体而言，就是要由最高人民法院和最高人民检察院共同出台司法解释，将碳达峰推进过程中遇到的法律问题纳入公益诉讼的范围，尤其是检察机关提起的公益诉讼，应当扩展案件办理范围，将碳达峰纳入其中，并且完善处理程序，只要检察机关针对碳达峰提起公益诉讼的，法院应当受理，这样就可以使碳达峰相关的法律纠纷得到法制化的解决。

(三)碳达峰执法管理制度的法制化

碳达峰的推进最关键的环节是实施，从法理学角度来看，法律制度只有在实践中加以实施，才能够体现其权威性。就碳达峰的实践来看，除了构建完善的立法制度，还需要有一套完整的行政执法管理体系加以推进，以促使碳达峰的实施更加具有规范性。具体而言，碳达峰的实施最终落脚点是行政执法管理，它是碳达峰实施的基础，可以保障碳达峰实施的规范化。因此，立法需要对碳达峰执法管理进行明确规定。具体而言，一是要明确行政管理主体。碳达峰是中国政府向国际社会作出的承诺，需要全民共同努力才能够最终实现，因此实践中需要将碳达峰的推进具体化、法制化。在推进过程中，应当由法律明确在政府之下建立专门的碳达峰管理委员会，对碳达峰的推进实施专门化管理，这样就可以进一步落地实施碳达峰工作。二是要完善执法管理标准。对于碳达峰的具体要求，法律要赋予明确的标准，不断完善不同领域之内碳排放的标准体系，尤其是对于那些与碳达峰、碳中和目标要求不相符合的标准，要及时予以变更。三是明确执法管理措施。对于碳达峰的实施而言，立法机关应明确执法管理的措施，如管理部门管理碳达峰工作时，可以采用巡查、督导、监督检查、约谈、扣除信用积分、列入黑名单、处罚等手段来促进碳达峰的实施，这样管理部门对碳达峰的管理就具有了法定性。四是明确管理处罚标准。法律责任承担是保障法律制度能够顺利实施的基础，没有责任承担的法律制度，很难具有可实施性。因此，对碳达峰而言，义务人在实施过程中未按照法律要求履行法定义务的，应当设定相应的法律责任承担方式，以督促义务人能够在法律规定的前提下履行义务。

(四)碳达峰法律监督体系的法制化

碳达峰的推进，不仅需要政府、企事业单位和个人共同努力落实节能减排的政策，同时也需要政府管理部门依法行使管理职责，不断推动碳达峰阶段性目标的实现。因而，管理部门对于碳达峰工作的重视程度，直接关系到碳达峰的实施效果。从这一角度来说，构建法律监督体系对于管理部门履行碳达峰管理职责具有重要意义。在环境治理的法律监督方面，我国已经积累了很多成功了经验，例如，由环保督察组不定期开展的环保督察、由地方监察委员会定期开展的环境执法监督检查等，在实践中都对环境治理起到了积极作用，并且取得了良好的政治效果、法律效果、社会效果。从实践经验出发，碳达峰的推进，也应当建立完善的法律监督体系，以使其更具效率化。具体而言，可以从两个层面来构建：一是动态层面。由中央和各省分别成立碳达峰督察组，明确规定督察范围以及督察方式、问责方式，相关框架可以借鉴环保督察的成功经验来设计。碳达峰督察组对各地碳达峰实施情况开展动态监督，督促地方政府在辖区内依法履行管理职责，并且对于怠于履职的地方领导给予问责。二是静态层面。碳达峰的常态化实施主体主要是地方政府及其组成部门，要对地方管理部门实施常态化的监督，就必须由监察委员会实施监督，因此，要由法律制度规定监察委员会对管理部门开展碳达峰工作实施常态化的监督，并且要规定监督标准、问责方式以及与碳达峰督察组相互衔接的程序，从而促进管理部门依法履行推进碳达峰的管理职责。

(五)碳达峰国外立法内容的内国化

随着全球工业化浪潮的推进，温室气体二氧化碳排放总量持续增加，全球气候变暖已经成为不争的事实。为了应对全球气候变化，联合国于1988年成立了专门的政府间气候变化专门委员会(IPCC)，并在1992年和2015年分别通过了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》。中国于2016年签署了《巴黎协定》，该国际公约正式对中国生效。与此同时，在2020年9月中国政府在联合国大会上又作出了关于碳达峰与碳中和的承诺，这彰显了中国在应对全球气候变化时的负责任态度。同时，也说明这些具有法律效力的框架性协议将在中国实施。但是从法理学的角度来讲，国际法的规定并不能作为我国国内法律实施的直接依据，包括行政管理和审判活动在内，都不能直接援引国际条约的规定加以实施，国际法只有在被中国国内立法确认，变成国内法律规范之后，才在国内发生法律效力。因此，对于碳达峰而言，所涉及的国际条约和公约以及框架性法律文件较多，这些文件的内容必须被我国的法律制度所确认转化为内国法的规定，才能够正式在国内实施，这就是碳达峰国际立法内国化的问题。针对这一问题，应当由全国人大常委会对碳达峰领域之内中国签订的条约以及框架性法律文件、备忘录等，进行整理，并出台相应的国内立法，将碳达峰的内容予以确定，这样就可以使条约的内容在国内实施具有合法性。因此，将碳达峰的实施给予立法并与国际条约接轨，将中国签订并承认的国际条约中的内容转化为国内法律规定，是碳达峰法制化的实际需要。

总之，中国政府就碳达峰问题向世界作出了庄严承诺，显示出中国作为一个负责任大国在应对全球气候变化时的态度。碳达峰目标法的实现，既需要出台一系列的政策来推进，有需要通过出台法律制度确保相关政策实施，尤其在立法、司法、行政管理、执法监督以及国际立法的国内转换等方面都通过法律制度加以规范，可以加快推进碳达峰法制化的实现。（作者：高桂林 ，陈炜贤）