IIGF观点 | 绿色金融助力“一带一路”国家的城市绿色发展

导读：本文在城镇交通投资、城镇工业化与可持续城市化受到日益关注的背景下提出绿色金融将成为城市绿色发展的重要推手；政府及决策者不仅需要在可再生能源、能效、清洁交通及绿色城市化等方面制定合理有效的政策，还需要提高有关国内外绿色金融方面的决策水平。
　　城市作为社会和经济活动的载体，在实现绿色发展目标过程中起到至关重要的作用：在碳排放方面，预计到2030年，城市排放量占全球总排放量的比重将达到60-80%；在人口方面，到2050年，城镇人口将达到全球总人口的60%以上；在经济方面，到2025年，全球范围内的600个特大城市将贡献全球GDP的60%。
 
　　“一带一路”国家的城市绿色发展也同样面临着气候变化、人口流动、经济活动转型等诸多因素带来的挑战。本文在城镇交通投资、城镇工业化与可持续城市化受到日益关注的背景下提出绿色金融将成为城市绿色发展的重要推手；政府及决策者不仅需要在可再生能源、能效、清洁交通及绿色城市化等方面制定合理有效的政策，还需要提高有关国内外绿色金融方面的决策水平。
 
　　一、“一带一路”国家绿色金融发展现状
 
　　(一)绿色金融政策发展现状
 
　　自2013年以来，“一带一路”国家政府颁布的绿色金融法规已从36个增至2019年的117个。截至2019年，已有30多个“一带一路”国家颁布了至少一项绿色金融法规，覆盖了绿色金融工具的发行、收益的使用与报告等多个方面。中国作为“一带一路”倡议的发起国，在过去的几年中出台了30余项相关政策，在绿色金融法规和绿色金融工具应用方面均处于领先地位。

图1: “一带一路”国家中的绿色金融政策

资料来源：Belt and Road Initiative and Green Urban Finance, IIGF&Climate Alliance (2020)

数据来源：绿色金融信息平台
 
　　(二)绿色金融工具发展现状
 
　　随着绿色金融工具的不断发展，“一带一路”国家绿色金融交易数量也在逐步增加。2019年，“一带一路”国家绿色债券发行量已达到100亿美元：拉美地区中智利做出了突出贡献；欧洲地区的意大利、波兰等国紧随其后，均发行了大规模的绿色债券(见图2)。

图2: “一带一路”国家绿色债券发行情况 (截至2020年3月)

资料来源：Belt and Road Initiative and Green Urban Finance, IIGF&Climate Alliance (2020)
 
数据来源：CBI
 
　　在全球绿色债券市场的发展中，“一带一路”国家(中国另计)做出了巨大贡献：其绿色债券发行量约占全球发行总量的20%。“一带一路”国家发行的绿色债券多投向于绿色交通、绿色建筑、太阳能和水利基础设施建设等方面。其中，主权绿色债券也较为常见(如智利等国)。
 
　　(三)差距和挑战
 
　　“一带一路”投资国(例如中国和欧洲国家)的绿色城市金融正迅速发展，监管者、金融机构和非政府组织等利益相关者也在加快提供相关的监管指导、工具和应用实例。
 
　　然而，考虑到“一带一路”国家绿色金融的总体需求，当前的绿色金融水平显然不足以解决可持续城市发展所需的资金缺口。目前，“一带一路”倡议中的城市和私人投资者仍无法在大多数“一带一路”国家充分发行使用绿色金融工具。尽管一些国际私人投资者试图通过发行绿色“一带一路”债券来解决此问题(例如，中国工商银行于2019年4月在新加坡发行了第一只价值约22亿美元的绿色“一带一路”债券)，“一带一路”国家的绿色金融实践仍有很大的发展空间。
 
　　虽然目前“一带一路”倡议中的城市金融在支持绿色发展方面资金的充足性和流动性仍有不足，但是一些组织(如“一带一路”绿色发展国际联盟)正促使投资者、开发商和地方政府学习如何应用绿色城市金融，并推动绿色金融在多城市、多部门的发展。为实现这一目标，开发性金融机构掌握的资源空间应进一步分配到各地；与此同时，东道国和投资国的“绿色”监管程序(例如，项目规划和审批程序等)也应助力为绿色项目引入更多资金。图3说明了欧洲、中国和“一带一路”国家绿色金融的相关约束和挑战。

图3: 绿色金融面临的约束和挑战

 这些挑战可被划分为六个大类，其中包括制度框架的缺陷、项目投资者不足以满足长期投资需求、缺少高效的市场连接机制、产品开发人员缺乏知识储备、项目研发能力和资金储备差、项目所有者能力与预期水平存在差距等。

　　除了以上几项来自绿色金融市场的挑战，还有一些特定的挑战需要被纳入考虑：由于市级政府与中央政府的级别不同，开发性金融机构通常选择与中央政府开展合作，而不选择与城市合作，这使得城市与开发性金融机构之间更难建立联系；城市和中央政府的技术用语“不同”，这使沟通变得更加困难，同时城市在专家咨询方面的经费有限，通常无法开展符合国内与国际绿金标准的项目；城市主管官员的任命期通常为3至5年，而城市绿色基础设施的投资回报周期更长；不同投资者有不同的投资时间需求，因此要求掌握专业的财务架构技能和良好的资金管理能力，从而根据可用的资金、风险和回报来进行融资。
 
　　许多“一带一路”国家还需要应对绿色城市金融带来的其他挑战。这些风险在“一带一路”大多数新兴经济体中广泛存在，在体量较小的国家更为显著：这些国家通常没有发达的资本市场以筹集绿色资金，在绿色指标(如排放水平等环境指标)的报告方面存在缺陷；同时，这些国家在资金方面也存在问题，它们通常不具备为大型项目提供公共资金的能力，并且正处于偿还债务的阶段，这更使得其绿色融资充满挑战；在规划和评估方面，许多带路国家都不具备相应的能力来应对绿色城市规划中交通、城市化和工业4.0的复杂问题；此外，许多“一带一路”国家存在较高的货币风险，这使得投资者难以通过当地货币进行投资。二级市场流动性不足，导致绿色项目的投资潜力较低，并且无法有效降低投资组合的风险。
 
　　二、通过国际合作，为“一带一路”国家绿色城市金融赋能
 
　　随着城市化进程的发展，更多的人口涌入城市，但是在“一带一路”中快速崛起的国家无法保证绿色城市能容纳下更多的人口。相反，当前的发展道路和投资似乎加剧了污染排放和生物多样性的破坏。短期来看，城市化也许能够促进经济增长；但就中长期而言，由于极端天气、气候变化和其他环境问题的影响，这种发展模式给居民和经济带来了可预见的高风险。
 
　　过去几年来，欧洲和中国一直在使用“绿色金融”工具引导城市绿色发展的投资。尽管仍处于探索尝试的阶段，但是许多迹象表明目前我们正朝着正确的方向发展，并可逐步在国内和“一带一路”新兴城市中进一步推广。
 
　　为解决最大的募资挑战，本文给出以下几条针对私人、公共金融机构及监管机构的建议。这些建议可解决绿色城市项目资金储备所面临的挑战，将资金引入正确的项目，并增强资金使用的透明度以避免“漂绿”行为。
 
　　一是可以扩大现有早期绿色城市项目的融资便利将金融手段纳入“一带一路”城市的创新解决方案之中。我们应为不同部门提供具有差异化的融资工具，通过公募和私募的形式筹集资金，投资具有变革性的早期绿色项目，改善无法吸引大规模后期投资的问题。
 
　　二是应促进国际绿金标准趋同。当前，各国绿色金融标准等仍存在一定差异，全球统一的绿色金融标准尚未出现，因此，寻求绿色金融“共同语言”，协调不同标准的差异应是当前的目标。统一的绿色金融标准将具备以下三个优势：协调后的国际资本市场交易成本和控制成本较低，投资者更容易汇聚资金；项目所有者需要根据统一的标准进行申报，投资人可在环境法律标准较低的国家进行投资；统一的标准有助于提供绿色项目融资资格清单(例如中国的《绿色债券支持项目目录(2021年版)》)，从而使项目开发商更便捷地选择项目。另一方面，也可以根据国际气候金融的要求，专门为 “一带一路”绿色融资设立一个子框架。
 
　　三是为克服本地项目规划方面能力的不足，中欧应加强“一带一路”城市能力建设活动的协调与合作，并应支持“一带一路”城市不同机构提高其综合城市规划的能力。一个可行的框架是由现有的双边和多边机构(如GIZ，DFID，CIDCA，IFC等机构)进行能力建设，弥补当前能力建设统一募资机制的缺失。另一种加强当地机构能力建设的可行方案是邀请机构参与各地培训机构主办的培训师项目，这些项目应获得相应的资质审批。
 
　　四是可以通过设立中欧绿色城市基金加快全球对绿色城市发展的投资。该基金应汇集私人和公共资金，提供可交易的证券和本地化的专业知识(见图4)。该类基金可通过降低风险，并改变人们对风险的认识的方式，推动现有机构进入绿色金融领域。基金还可以提供当前金融机构无法参与的投资，吸引私人投资者和大型金融机构等参与投资，并为今后监管改革提供方法试点的基础。

图4: 绿色基金对绿化金融系统的补充作用

 五是增加混合金融的使用，引导私人资本对低回报、负回报的绿色城市项目提供资金支持。这可通过中欧绿色基金(见上文)或现有的开发性金融机构(如亚投行、欧洲投资银行)进行实施。
 
　　六是应建立一个公开的绿色城市项目平台，以解决项目之间连接不畅的问题。此开放平台可以让城市分享其发展思路，以便投资者快速地锁定潜在的投资标的。此类平台需具备两个先决条件：城市和投资者必须协同工作，以确保平台满足利益相关者的切实需求；在平台推广方面也要加大投入，以吸引投资者和城市的深入参与。
 
　　七是为解决投资对环境(和社会)影响的可测量性问题，数字技术应更广泛地应用于监测、报告和验证(MRV)中。包括使用更好的传感技术来监测排放，使用大数据监测技术和基础设施的使用情况。为搭建广泛适用的MRV平台，设立监测和报告标准(建立报告标准仍然面临着来自法律和部分技术方面的挑战)是必不可少的。尽管有关报告的详尽协议尚未出台，但是对原始数据进行监测和报告，将有助于在标准上达成共识，并帮助找出降低环境危害的有效路径。在此方面，为提高与公众密切相关的环境(和社会)影响的透明度，应将收集的数据尽可能广泛地进行公开共享。这将促进研究和城市规划，使投资带来更具针对性的影响。
 
　　八是为增强环境影响报告和投资成果报告的透明度和可比性，与环境有关的财务报告标准是必要的。“一带一路”城市的投资者和项目开发商应采用现有的标准，并在此基础上进行优化改良：如采用气候相关财务披露小组(TCFD)制定的标准化报告工具和全球报告倡议组织的报告框架等。
 
　　九是在国际合作方面，为促进“一带一路”城市之间的学习和信息共享，“一带一路”绿色城市平台应得到欧盟和中国(例如“一带一路”绿色发展国际联盟)的支持。平台应分享有关项目进展的最新消息，支持政策的学习，并促进“一带一路”城市之间就绿色项目展开交流合作。平台可加速知识共享，降低不同城市和投资者的学习成本，并扩大投资的影响力。
 
　　此外，中国监管机构、欧洲监管机构以及其他相关的半监管机构应提供更好的财务激励手段以增加绿色投资、减少棕色投资。“一带一路”绿色发展国际联盟(BRIGC)提出的交通信号灯系统是一个很好的框架。它为达标和不达标的项目提供一个清晰的参考体系，并为具有环保意识的投资者提供了进一步的行政激励。欧盟应支持这一倡议，并为其海外投资者提供相应的激励措施。各国政府应进一步探索“税金”和其他相关激励措施，以发展非盈利性的低碳金融。根据《巴黎气候协定》第6条，建立有效的国际碳市场应成为下一阶段的目标，碳税机制的建立可以帮助政府募集用于低碳发展的资金，同时提高了未达标项目的投资成本，进一步激励城市的低碳发展。